山东省济南、青岛两地为授权试点地区。2016年11月,《试点办法》印发后,山东高院指导济南、青岛两地试点法院,统一思想、凝聚共识、突出重点、强化措施,不断推进刑事案件认罪认罚从宽制度试点各项工作顺利有序开展,在近两年试点工作中取得较好成效。现将济南、青岛两地法院刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况报告如下:
一、试点工作开展情况
(一)试点总体情况
截至2018年8月底,济南、青岛两地共适用认罪认罚从宽制度审结案件11490件、1280人。其中,济南审结认罪认罚案件2096件、2522人,青岛审结认罪认罚案件9194件、9758人。两地审结认罪认罚案件数量占同期审结全部刑事案件数量的5720%。
(二)主要工作措施
一是切实依靠党委领导,统筹协调试点改革。山东高院院党组高度重视试点工作,要求紧紧依靠省委领导开展试点工作。山东省委全面深化改革领导小组将刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作列为全省重大改革事项,省委领导对试点工作提出了明确要求。省委政法委牵头组织突破试点障碍,向前推进试点工作。在济南、青岛各辖区、县委政法委领导协调下,试点改革在强化当事人权利保障、促进诉讼程序衔接等方面取得了宝贵经验。
二是全面强化制度保障,建章立制规范运行。为保障试点工作有规依,在制度框架内积极、稳妥推进试点,省法院、省检察院、公安厅、目家安全厅、司法厅会签《关于在济南、青岛地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的实施细则》,针对山东省审判实际,对试点办法进行了进一步细化。山东高院印发《关于适用速裁程序审理认罪认罚刑事案件的规定(试行)》,同时,还要求济南、青岛两地总结经验,及时形成可复制适用的整套诉讼指南。青岛中院制定下发《青岛法院刑事案件认罪认罚从宽制度适用操作指南》,从案件办理流程、证据规格与审查、从宽量刑标准和量刑程序、完善值班律师和社会调查等配套措施以及文书样式等方面,全面规范认罪认罚刑事案件的办理工作。济南中院、检察院、公安司法等部门联合会签了《济南市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施办法》,同时,济南中院编制了《认罪认罚从宽制度试点工作办案指引一书,下发辖区法院适用。
三是借力速裁程序,在统筹兼顾中找准着力点。济南、青岛两地法院以速裁程序案件作为着力点,积累经验,沉淀问题,由简及繁、稳打稳扎地推进试点工作开展,在进一步规范速裁程序、总结速裁试点经验的基础上,对适用简易程序、普通程序审理认罪认罚案件展开进一步探索。
(三)主要经验做法
是在不断促进被告人权利保障上深下功夫。为了确保认罪认罚被告人真正获得及时有效的法律帮助,济南、青岛两地法院结合实际,多措并举。济南法院与法律援助机构加强沟通,采取试点法院与法律援助机枃建立工作联席机制,定期沟通法律援助工作情况,根据条件协调法律援助机构在法院、检察院、看守所设立法律援助工作站,组建法律援助值班律库,及时为认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助,探索值班律转任法律援助律师无偿为被告人出庭辩护机制,由值班律师无偿为被告人出庭辩护,济南各试点法院审理的认罪认罚从宽案件已实现律师辩护全覆盖。青岛中院与市检察院、司法局等四部门联签实施了《关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点法律援助律师值班工作的实施意见),建立了覆盖全市法院、检察院和看守所的法律援助工作站,编制了各办案机关共享的值班律师名录,需要时提前预约值班律师。为提高效率、减少诉讼成本,对于在上一个诉讼阶段已有效获得法律帮助并签署具结书、明确知悉相关法律后果的,下一个诉讼阶段不再重复提供法律帮助,而对于办案机关已明确告知并明确知悉认罪认罚法律后果、书面明示无需法律帮助的被告人,记录在案后,不再强制提供法律帮助
二是在不断优化审判程序提高效率上深下功夫。济南法院成立专门审判团队,推进繁简分流层次化、体系化,在充分征求被告人及其辩护人意见的前提下,有机构建普通程序、简易程序、速裁程序有序衔接的多层次诉讼体系,并且对进入审判阶段的认罪认罚案件,适时推行集中受理、集中告知、集中送达、集中审理、集中裁判的“一站式”集约化速裁模式,确保认罪认罚案件实现全程提速。同时积极探索远程视频提讯开庭,充分借力信息化助推认罪认罚案件提速增效,使法官、公诉人、被告人“足不出户”就能参加庭审,进一步优化司法资源配置。青岛法院坚持在政策框架内简化程序,对认罪认罚案件,简化审查起诉步骤、送达环节、庭审程序、法律文书、社会调查评估等诉讼程序,推动全面提速。其中青岛城阳、即墨等法院探索法院调解后“程序倒转”机制,对诉前未能调解、和解的案件,法院调解后及时告知检察机关,由其提出针对性量刑建议,签署具结书,作为认罪认罚案件从宽处罚。
三是在不断完善认罪认罚量刑标准上深下功夫。济南法院根据犯罪事实、性质、情节、对社会危害程度、是否取得被害人谅解等因素,结合认罪认罚的阶段、时间及悔罪程度,确定是否从宽及具体幅度,推出“阶梯式从宽量刑机制”。犯罪嫌疑人在侦查阶段认罪认罚的,最多可以减少基准刑的35%以下;在审查批捕阶段认罪认罚的,最多可以减少基准刑的25%以下;在起诉阶段认罪认罚的,最多可以减少基准刑的20%以下;被告人在审判阶段当庭认罪认罚的,最多可以减少基准刑的15%以下。青岛中院制定了《认罪认罚刑事案件量刑基本方法指南》,统一量刑的基本题路、方法与步骤,明确在规范化量刑指导意见的框架内依法从宽,首先对认罪认罚的被告人在适用自首、坦白等认罪情节调节基准刑时予以从宽然后在确定宜告刑阶段利用20%的裁量空间,对拟宣告刑进行调整,对认罚体现从宽。青岛市北、城阳、黄岛法院也相继出台了常见罪名的细化量刑意见。鉴于检察机关缺乏量刑经验,青岛法院与检察机关建立量刑建议提出前会商制度,确保试点期间检察院与法院量刑从宽尺度统一。
四是在不断加强配合促进诉讼程序衔接上深下功夫。济南法院与公安、检察联合建立刑事执法办案中心,设立速裁办公区和刑事速裁审判法庭。法院、检察、公安在办案中心设有相对固定的办案人员,有效缩减了案件流转在途、反复的时间,推动了办案全流程简化,实现了各办案机关无缝隙衔接,大大节约了司法资源。青岛市南法院联合检察院、公安局出台了轻微刑事案件“刑拘直诉”制度,实现了该类刑事案件当天发诉、当天开庭、当天宣判;即墨法院在监区内创设“危险驾驶案件专审工作室由一名法官、一名检察官、一名书记员每周二、四常驻专审工作室,值班律师全程在场,发诉、开庭、宣判、释放、执行“一条龙”,实现了被告人从进所到审査起诉、审判再到执行的无缝衔接,使认罪认罚从宽制度在监区内迅速扩大影响,收到良好成效。
二、试点工作成效
(一)出台文件情况
1.山东文件
山东省高级人民法院会同省人民检察院、省公安厅、国家安全厅、司法厅出台《关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的实施细则立足于全省刑事司法工作实际,针对山东省认罪认罚从宽制度试点工作的关键问题作出了较为具体的规定,由各试点地区根据各自情况制定更具操作性的实施办法。山东省高级人民法院出台《关于适用速裁程序审理认罪认罚刑事案件的规定(试行)》,立足于吸收山东适用速裁程序审理经验改进前期试点工作不足,对速裁程序作出完整、具体的规定。
2.济南文件
济南市中级人民法院会同济南市人民检察院、济南市公安局、司法局出台《关于刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施办法》,文件共4章48条,对办理认罪认罚案件的一般规定、适用条件、办理程序以及侦查、起诉、审判、法律帮助等部门的职责分工等方面作出了明确规定。济南市中级人民法院联合检察、公安、司法行政部门编印《济南市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作办案指引》一书,对案件侦查、起诉、审理的办案流程,常见罪名的证据、量刑的基本原则、法律援助程序、庭审提纲及法律文书样式等重要事项,均从实体和程序方面做了详细规定和阐释,形成了可复制、可推广的认罪认罚从宽办案经验。
3.青岛文件
青岛市中级人民法院会同市检察院、公安局、国安局、司法局于2017年5月出台《青岛市关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度工作的具体办法(试行)》,该文件结合青岛市刑事司法工作实际,规定了青岛地区实施试点工作的具体措施,分为总则、办理程序、其他规定共3章58条,重点突出可操作性,特别是在值班律师参与案件、量刑建议等问题先行探索,提出了具体的制度设计。
青岛市中级人民法院在系统总结前期试点工作经验的基础上,出台青岛法院刑事案件认罪认罚从宽制度适用操作指南》。该文件从认罪认罚刑事案件办理流程、证据规格与审查、从宽量刑标准和量刑程序、完善值班律师、社会调查等配套措施以及文书样式等方面,全面规范了认罪认罚刑事案件的办理工作。
(二)数据分析
对济南、青岛两地认罪认罚案件数据进行分析发现,试点工作呈现以下特征：
一是审判效率不断提升。从办案期限看,济南、青岛两市法院适用刑事案件认罪认罚从宽制度审理的案件在20天以内审结的占到8654%,占比呈逐月上升态势。
二是适用罪名较为集中。济南、青岛两市法院适用认罪认罚从宽制度审理案件数量始终集中于三类罪名,共占全部试点案件数量79.33%,分别是:危害公共安全类犯罪5935件,占51.65%;侵犯财产类犯罪1718件,占14.95%;妨害社会管理秩序类犯罪1463件,占12.73%。
三是适用速裁程序为主。济南、青岛两市法院共适用速裁程序审结刑事案件8754件,占同期审结认罪认罚案件总数的76.19%。其中青岛适用速裁程序审结案件6724件,占其同期审结认罪认罚案件总数的747%济南适用速裁程序审结案件1651件,占其同期审结认罪认罚案件总数的71.91%。
四是量刑方式较为集中。对适用刑事案件认罪认罚从宽制度的案件判处刑罚以轻刑为主,集中于拘役、三年以下有期徒刑和适用缓刑三种方式,其中判处拘役3549人,占30.89%;判处三年以下有期徒刑的有2842人,占26.54%;适用缓刑的共4148人,缓刑适用率达到39.20%。
五是服判息诉率高。济南、青岛两市法院适用刑事案件认罪认罚从寬制度审理的案件中,一审服判息诉率达到99.03%,比率稳步上升,审判质效良好,截至目前仅有112件案件被告人提起上诉,大部分被告人上诉是希望留看守所服刑,其次是对协商量刑反悔,认为判决过重。
五、试点存在问题及完善建议
(一)试点工作存在问题
1.值班律师制度落实问题。值班律师制度得不到有效落实或者说无法得到落实的问题已经成为限制山东认罪认罚从宽制度试点工作开展的重要因素之一。青岛、济南针对该问题采取了大量措施,如青岛法院已经出台关于法律援助值班工作的实施意见和值班律师名录,济南法院探索认罪认罚案件辩护律师全覆盖,但整体上值班律师经费保障、律师选任、办公场所尤其是职能定位的问题仍未得到有效解决,特别是在审查起诉阶段,值班律师仅在犯罪嫌疑人签署具结书时起到见证作用,无法保障犯罪嫌疑人在明确认罪认罚从宽制度内涵的前提下与检察机关进行量刑协商并签署具结书,个别地区甚至无法保障有值班律师来为犯罪嫌疑人或是被告人提供法律帮助。
2.社会调查和社区矫正相关问题。认罪认罚从宽制度试点启动以来随着拟判处缓刑的被告人比例逐渐上升,社会调查和社区矫正中存在的问题逐渐暴露出来,并成为制约试点工作开展的另一重要因素。一是各试点机关对社会调查必要性的审定、社会调查委托机关确定、调查评估时限及报告书的回馈途径等问题认识不统一,导致各地社会调查的流程不一致案件审理过程耗费的时间较长;二是判后社区矫正接收困难,部分被告人在异地审理的案件,其户籍地和居住地的司法行政机关相互推诿,均不接收,导致判后无法移交执行。虽然这并非认罪认罚从宽制度试点所独有的问题,但由于试点中缓刑适用占比已经超过40%,需矫正人数大幅度上升,司法行政人员配备不足,导致矛盾日趋严重。
3.认罪认罚案件的量刑标准问题。认罪认罚案件量刑标准在相关规范性文件中没有规定,认罪认罚案件的量刑从宽幅度是否能够突破量刑规范化文件规定,认罚能否作为独立的从轻处罚情节,一些常见犯罪的量刑如何把握,法检两家对量刑标准的认识不统一等问题都已经成为审理过程中的常见问题。济南法院出台了“阶梯式从宽量刑机制”的规定,侦查阶段认罪认罚,最多可以减少基准刑的35%,审查起诉阶段认罪认罚,最多可以减少25%,审判阶段认罪认罚最多可以减少15%,但该规定对于认罪的从宽量刑存在重复考量。青岛市中院联合其他试点机关,将认罪认罚案件量刑从宽幅度根据认罪认罚的阶段不同分别确定为20%、15%、10%,实
际使用量刑规范化文件中规定的法官享有的20%的自由裁量权,没有另外的从宽幅度,而目前青岛法检两家对部分案件的具体量刑标准仍存在分歧。
4.证据裁判原则的贯彻落实问题。目前各试点法院对认罪认罚案件的证明标准仍持不同意见,有的法院认为认罪认罚案件的证明标准不能降低,应当在坚持证据裁判原则的基础上收集证据、审查证据、定罪量刑和确定从宽幅度,有的法院则认为在审理“定放两难”案件中应当适当降证明标准。试点实践中,认罪认罚案件的证明标准没有降低,但认睪认罚三种庭审程序在实践中均有所简化,特别是速裁案件中庭审可以不进行差庭调查、法庭辩论,并且要当庭宣判,法庭对案件事实证据的审查功能在定程度上有所弱化。如何在提高审判效率的同时把好事实证据关,强庭前案件证据审查,强化庭上认罪认罚的自愿性、真实性、合法性审查防范冤假错案,成为实践中的难题。青岛中院在二审过程中发现有个案在罪与非罪的认定上出现了问题,还有个案出现了疑似假案的情况。这些向题的解决,需要对认罪认罚案件证据审查标准进行明确和规范。
5.认罪认罚案件的调解、和解问题。刑事案件的调解、和解工作道常需要较长时间,与认罪认罚案件速裁程序、简易程序较短的审理期限产生冲突。出于有利于检察机关提出适当量刑建议的考虑,全省试点办法实施细则明确将调解工作前置到审查起诉阶段,但是目前实行效果并不理想并且在实践中,尤其是刑事案件与附带民事案件分立的案件中,个别案件出现了不征求被害人意见的做法,不符合《试点办法》关于办理认罪认罚案件应当听取被害人及其代理人意见的规定
6.被告人滥用上诉权的问题。目前认罪认罚案件中被告人上诉的大多数理由是刑期较短的被告人想留看守所服刑,对上诉权造成滥用。目前青岛检察院对以此理由上诉的被告人都提出了抗诉,以限制其滥用上诉权,但该种做法对司法资源又造成了浪费。
7.审理程序设计简化不够的问题。为确保被告人认罪认罚的自愿性和合法性,保证被告人的诉讼权利不受侵害,《试点办法》对制度启动以及被告人认罪认罚自愿性和合法性的确认和审查作了详细规定。在试点实践中,部分公安、检察机关甚至是个别法院因为制度启动和审查的程序较复杂,即使案件符合认罪认罚从宽制度的适用条件,也会选择适用非认罪认罚案件适用的审理程序。目前公安机关启动认罪认罚从宽制度的案件看可数,这是主要原因之
8.对被告人认罪认罚自愿性、真实性、合法性证据的确认和审查月题。目前有的检察机关和法院对被告人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性的证据收集不够充分,审查不够仔细。部分案件中,检察机关讯同笔录中没有记录量刑告知或协商情况、告知被告人认罪认罚法律后果的情况以及听取辩护人及值班律师意见的情况;有的检察机关出具的量刑具结书没有值班律师的见证签名;个别法院将没有值班律师签名的量刑具结书仍然作为被告人自愿认罪认罚的证据使用
(二)制度完善建议
1.落实值班律师制度。各试点法院均认为认罪认罚从宽制度改革必须保证值班律师制度的全面落实,才能保证被告人的诉讼权利不受侵害。部分法院建议,根据认罪认罚案件适用审理程序的不同,设置不同的值班律师制度:对符合速裁程序条件的案件,值班律师提供法律帮助,依需要参加庭审。对适用简易程序、普通程序审理的认罪认罚案件,实现法律援助全覆盖,为被告人指定辩护人,落实全面辩护,参与庭审。在此基础上,将证据开示前置至审查起诉环节,使值班律师在审查起诉环节即可掌握案件事实证据,有利于控辩双方进行量刑协商。
2.完善社会调查与社区矫正。关于社会调查,建议从法律层面明确对被告人在侦查阶段已经采取取保候审、监视居住等非羁押措施的,可以看作被告人的社会危险性较低,不再进行判前社会调查;对已采取羁押措施,但可能判处三年有期徒刑以下刑罚的被告人,适用速裁程序审理的也不再进行判前社会调查;检察机关出具量刑建议认为应当适用非监禁刑的,应当落实调查评估前置程序。关于社区矫正接收问题,建议明确司法行政机关不得因未对被告人进行社会调查而拒绝接收矫正。有的法院建议应当明确居住地范围和概念,确立户籍地司法行政机关作为接收矫正人员的兜底机关,避免居住地司法行政机关和户籍地司法行政机关相互推诿拒不接收罪犯矫正的情况
3.明确认罪认罚案件量刑标准。建议认罪和认罚应当作为独立的量刑情节来进行衡量,分别给予单独的量刑幅度。对于被告人认罪的,应当根据现有法律规定,在较大幅度上从宽量刑,与自首、坦白等情节不能重复评价。对于认罚的情节,设置单独的不超过15%的量刑幅度。根据被告人认罪认罚时间、态度、表现、意义的不同,对认罪认罚被告人最多有3%的从宽量刑幅度。有的法院还建议量刑指导意见能够明确更多的常见名的量刑标准,为检察机关提出量刑建议提供依据
4.明确检察机关提出量刑建议的方式。由于检察机关受职能和角色所限,很多情况下不能客观全面地评价案件事实和量刑情节,导致量刑建议过轻或过重。部分法院建议,应当明确检察机关提出量刑建议的方式,给予法院一定的量刑空间和幅度,同时,建议建立法检量刑会商机制,确保对量刑建议的分歧最小化,防止因认识分歧对量刑建议不断调整,浪费司法资源。
5.限制上诉人滥用诉权行为。有的法院建议将可能判处一年有期徒刑以下的速裁案件改为一审终审制或是放宽被告人留所服刑时间限制。有的法院则建议认罪认罚被告人为留所服刑提起上诉的,二审可以不受“上诉不加刑”的限制,被告人刑期可以提至与非认罪认罚案件量刑相同。
