刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作是全国人大常委会继在刑事案件速裁程序试点工作中开创“试验性立法”先河后的又一项重大试点工作。陕西省西安市作为全国18个试点城市之一,在2016年11月16日《试点办法》印发后,就试点工作作出全面部署。西安中院党组紧紧抓住这一历史机遇,在市委政法委的坚强领导下,组织和指导全市13个区县法院,认真贯彻“两高三部”部署意见,加强与侦查、公诉机关协调沟通,协调部署试点工作,指导督促基层法院办理试点案件,多措并举,大胆创新,积极推进刑事案件认罪认罚从宽制度试点,实现改革举措全面落地。试点两年来,探索出了一条符合西部地区法院特点的“快审机制+快审法庭”的认罪认罚从宽审理“西安模式”。
一、试点工作开展情况
我市两级法院认罪认罚从宽制度试点工作是在2014年8月至2016年8月开展刑事案件速裁程序试点工作的基础上展开的,改革试点的各方面基础比较好。我市法院认罪认罚从宽试点工作从2016年11月中旬开展217年2月份全面铺开。
(一)试点案件基本情况
2006年11月至2018年9月底,西安市两级法院共办结认罪认罚从宽案件7372件822.人,其中西安中院办结164件207人,13个基层法院共办结7208件8015人,基层法院办结的认罪认罚从宽案件占全部认罪认罚从宽案件的978%。基层法院同期结案146件17821人,所办结的认罪认罚从宽案件占比49.83%。2018年1-9月份,我市13个基层法院办理认罪认罚从宽案件3710件4137人,占同期刑事总结案4704件5938人的7887%。试点以来,当庭宣判率为93%,法律文书当庭送达率为85.8%,上诉率约
2.3%,抗诉率为0。从基础数据来看,试点取得以下成效
1.认罪认罚从宽适用率高,繁简分流效果显著。全市法院从试点伊始的适用率20%上升到2018年9月的适用率85.6%。西安市盗窃、涉毒和危险驾驶3类刑事案件属于高发案件,占全部刑事案件的69.92%,各政法单位案多人少的矛盾十分突出,进行认罪认罚从宽制度试点以来,根据个案不同情况分别适用速裁程序、简易程序和普通程序进行审理,实行简案快办,繁案精办、细办”,压缩了办案流程,促进了案件繁简分流
2.审判周期大幅缩短,审判提速明显。适用认罪认罚从宽制度以后,速裁程序在法院阶段平均审理时间为4天,简易程序在法院阶段平均审理时间为15天,普通程序在法院平均审理时间为50天,较之前缩短了40%~85%。
3.律师提供法律帮助全覆盖,强化人权保障。西安作为刑事速裁、认罪认罚从宽、律师辩护全覆盖的试点城市,在认罪认罚从宽制度试点期间,13个基层法院及市法院均设立了法律援助工作站,及时为被告人提供法律帮助。我市自2017年12月份全面启动刑事案件律师辩护全覆盖试点工作以来,在全部刑事案件中均实现了律师辩护或律师提供法律帮助全覆盖,认罪认罚从宽制度试点工作和律师辩护全覆盖试点工作相辅相成。一方面,保障了刑事案件质量,切实保障人权;另一方面,保障了实体从宽、程序从简,相得益彰。
4.检察机关量刑建议采纳率高,认罪服判率高。采纳检察机关量刑建议占比约97.3%。服判息诉率约977%。我市碑林区人民法院的服判率由两年前的91.18%提高到99.13%,极大地化解了社会矛盾,实现了法律效果和社会效果的统一
2018年5月2日,最高人民法院印发《关于全面深入推进刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的通知》,赞扬“陕西等地法院试点案件数量多、比例高、示范带动作用发挥较好”,对西安法院试点工作给予肯定。2018年7月17日-23日,陕西省法学会刑事法学研究会对西安市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作进行评估后,对于西安法院试点工作同样给予高度肯定
(二)主要工作举措
高度重视、精心部署。2017年2月27日,省委政法委、省法院在西安中院召开全省刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作部署会,省法院要求我市立即启动,全力推进此项重点工作。会后,西安中院迅速成立了刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作组织领导小组,设立了试点工作办公室。我市13个基层法院均由所在法院一把手担任试点工作领导小组组长,均设立了试点工作办公室,指派了联络员。
2.加强汇报,强化共识。市委政法委坚持“一月一例会、一月一通报”,各政法部门每月报告工作进度,共同总结成绩和不足,对重点地区重点培育,加强督导,推动试点工作,统一了思想,达成了共识。在各项试点过程中,由市委政法委牵头征求各部门意见建议后,由公检法司联合发文至全市各政法机关,既为试点工作的顺利开展提供了有力的组织保障,也为试点改革提供了明确有效的制度支持,使得各部门在改革中达成的共识具体化、制度化
3.制定制度,规范支撑。领导小组成立后,西安中院迅速研究制定了西安市中级人民法院《开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施方案》和《刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则(试行)》。13个基层法院均制定了各自《试点工作实施方案》《实施细则》。2017年6月西安中院会同市检察院、公安局、国安局、司法局联合印发了《西安市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则(试行)》。2017年9月,西安中院会同市检察院、公安局、司法局联合印发了《西安市社区矫正调查评估量化办法(试行)》。2017年10月份,西安中院会同市检察院制定了西安市关于认罪认罚从宽量刑幅度的指导意见(试行),对全市两级法院、检察院在认罪认罚从宽试点工作中,如何精准量刑和提出量刑建汉提供了制度依据。2018年5月,西安中院会同市检察院制定了《西安市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作常见犯罪量刑建议指引(试行)》。
4.积极学习,规范司法。市法院组织编印了《刑事案件认罪认罚从制度试点工作文件汇编》一书,汇编了有关重要文件、制度。编印了I期(工作简报》,以工作动态、办案快报、办案通报和制度创新等板块介绍了试点的经验做法、工作动态和西安市各政法单位开展试点工作的情况,汇总及时,信息量大,起到了宣传推广作用。《工作简报》均下爱各基层法院并呈送省法院、市委政法委等单位,起到了较好的培训、督导和报告作用。
5.强化督导,扎实推进。西安中院多次召开推进会,对推进试点工作进行全面部署。基层法院是试点的主要实践者,试点期间,多次赴各区县对试点工作进行督促检查,积极协调在市看守所及各区县看守所建立快法庭和“远程视频”提讯系统。
6.因地制宜,多措并举。要求碑林区、莲湖区、未央区、新城区认真进行机制建设,抓紧时间,总结成功经验,努力打造出可复制、可推广的经验。指导碑林区法院做好电视专题片、宣传册的制作,进行一定程度的宣传。同时,对于蓝田县、阎良区、鄂邑区、周至县等一些地方,也要求其总结经验做法,就如何开展好认罪认罚从宽制度试点工作进行梳理总结,为西部偏远地方、农村地方提供可供借鉴的示范
二、试点成效及亮点工作
1.积极推进快审法庭和“三方视频”远程提讯系统建设。试点期间吸收郑州、青岛、杭州等地法院的监区法庭、“三方视频”等工作经验结合我市实际情况,已在看守所内建成快审法庭13个,在交警大队建成使审法庭2个。实现了看守所内法庭全覆盖。目前,我市正在各政法部门建设视频提讯系统,联通检察院、法院及各看守所快审法庭,全市“三方视频”提讯系统年内有望建成使用。
2.推行快审机制。在轻微刑事案件中实现公、检、法全流程快速办理,迅速恢复被破坏的社会秩序,关闭司法腐败的时间窗口。2018年4月,西安中院会同市检察院、公安局、司法局制定了《西安市认罪认罚刑事案件快速办理机制实施意见(试行)》,对可能判处三年以下的轻微刑事案件,事实清楚、证据确实充分,民事部分达成了调解协议的案件,要求全流程提速。此实施意见在4月份下发后,我市基层法院已适用此意见在5日内办结轻微刑事案件520余件,数百名被告人因此获得改革红利。
3.围绕提高公正效率探索创新的工作机制初见成效。我市基层法院紧紧围绕司法公正、效率、效果相统一这一改革方向,根据各自受理案件的数量、特点,重解决问题,重工作实效,积极探索创新各自的工作机制和工作模式打造出“一站快审”“3+2+3”快速办理危险驾驶案件、“三集中”“快立快审”等新型工作机制,为司法改革提供可借鉴可复制的西安模式。碑林区积极打造“一站快审”办案机制。碑林区法院以为司法体制改革破局开路的担当精神,勇于创新、积极探索,与公安、检察、司法、交警等部门分工负责、相互配合、共同协作,创造性地提出并实施了“全流程刑事案件认罪认罚从宽审理”新机制,在优化司法资源配置、简化办案环节和人权司法保障等方面开创了新模式、走出了新路子,有利于轻微刑事案件的当事人尽快解决纠纷,迅速恢复正常生活,符合恢复性司法的初心。
典型案例:2018年2月6日17时许,被告人白某在碑林区赛格电脑城一柜台购买手机保护壳时,趁机骗取该柜台内的待售 iPhone8Puls手机-部逃离现场,案发后很快被市公安局碑林分局抓获。碑林分局抓获白某后,经与碑林区法院、检察院、司法局共同研判,决定启动认罪认罚“站式”全流程审判工作新机制。碑林法院、碑林检察院、公安碑林分局和司法局各司其职,相互监督配合,白某被抓获后26小时,碑林法院即受理了检察院提起的公诉,司法局指定辩护律师对白某提供全程法律援助。法院审理后,根据白某对公诉机关指控其犯诈骗罪的犯罪事实供认不讳,并自愿认罪认罚等事实,依法判决被告人白某犯诈骗罪,判处拘役六个月,宜告缓刑一年,并处罚金8000元。被告人白某当庭表示不上诉。碑林法院对本案从受理到判决仅耗时28小时。本案是西安法院积极探索刑事速裁认罪认罚从宽制度改革并探索出“西安经验”以来,由碑林法院运用被告人认罪认罚“一站式快审”全流程审理机制审结的一件轻罪案件,是西安法院刑事认罪认罚速裁审判机制改革成果的结晶。站式”机制试点自启动至9月底,碑林区法院已成功通过该机制办理认罪认罚轻微刑事案件50件,制度运行日臻完善并已呈常态。
莲湖区法院协调莲湖区检察院、交警大队在莲湖交警大队设立危险驾驶案件速裁专用法庭,就地审理,积极探索“3+2+3”模式,即大部分危险驾驶案件莲湖交警大队应在立案之日起3个工作日内侦办终结并移送公诉机关,区检察院在2个工作日内审查起诉至区法院,区法院在3个工作日内审结案件,进一步实现快侦、快诉、快判,8天内全流程办结危险驾驶犯罪案件,极大地提高了办案效率。
未央区、新城区在试点工作中试行“三集中”办案机制,即集中移送、集中送达、集中开庭宣判,在人案矛盾突出的检察院、法院,集约化利用司法资源,提高工作效率,实现了“批量进入、批量产出”。新城区法院积极探索在未成年人犯罪案件中落实认罪认罚从宽制度试点工作,做到宽严相济,挽救认罪认罚的未成年人。阎良区法院在轻微刑事案件中探索“两快”办案模式,即快立、快审,做到轻微刑事案件移送法院后当天立案、分案,1到2日内开庭审结。
4.市法院积极探索在重罪案件中适用认罪认罚从宽制度审理,加强庭审教育,减少社会对抗。西安中院开庭审理一件认罪认罚的职务犯罪案件时组织房地产系统40多名高管旁听,发挥庭审的廉政教育功能。试点工作以来,被告人自愿认罪认罚,具结悔过,律师从有利于化解矛盾从轻处罚的角度辩护,有效减少了社会对抗,上诉率下降约30%,和谐社会建设进一步增强。
5.院庭长带头办案,加强示范引领。2018年6月26日,西安中院党组成员、副院长常青担任审判长,通过认罪认罚从宽机制,开庭审理了邹某非法持有毒品一案,当庭以非法持有毒品罪判处被告人有期徒刑十四年,并处罚金5万元。被告人邹某于2017年9月支付12.5万元向湖南女子“梅姐”购买冰毒1000克,10月1日,“梅姐”将冰毒95521克藏匿于酒坛内通过快运托运至西安,邹某前往快运公司提取货物后被抓获。鉴于被告人认罪认罚,检察机关提出对邹某判处十四年至十五年有期徒刑的量刑建议。庭审中,邹某自愿认罪认罚,西安中院适用认罪认罚从宽制度进行审理,经过法庭调查、质证、辩论,严谨的开庭过程,充分保障了被告人的诉讼权利。在听取邹某最后陈述后,法院当庭宣判,邹某表示认罪服判。领导带头办案,率先垂范,有力地推进了刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的开展。试点以来,各法院院长带头办理认罪认罚从宽案件380余件,起到了示范作用
6.宣传工作形式多样,试点成果有效推广。在试点期间,市法院、碑林区、临潼区、鄂邑区等地及时将试点工作进展及办案情况制成美篇发布,在微信公众号、法院外网及时传播,宣传效果不错,对试点工作也有较好的推动作用。被告人、辩护人在审理过程中主动提出认罪认罚希望得到从宽处罚,已经成为我市试点工作中的一大亮点。两级法院积极建立微信群,随时通报各地试点情况,交流心得体会,取得了较好效果。2017年7月19日,《法制日报》刊发陕西司法改革新成效系列稿件,以《陕西四化”推进认罪认罚从宽试点》《从收案到结案用时3天庭审时间缩至10分钟酒驾男子认罪认罚从宽处理》《简案快办难案精办是重大进步》《从宽从简须把公正放首位》报道了我市刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作成效,讲述办案故事,宣传改革红利,在全国法院系统取得了十分积极正面的评价。2018年1月3日《人民日报》以《陕西西安开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点“一站式”办案更高效》为题报道了碑林区法院适用认罪认罚从宽制度审结的一起诈骗案件,彰显了刑事司法理念的进步。认罪认罚从宽制度用“从宽”解决实体问题,并与速裁程序精准对接,使认罪认罚有了程序和实体的双重功能。对轻案进行快速处理,不仅避免了审前羁押带来的“交叉感染”,而且最大限度减少了犯罪嫌疑人、被告人的对抗情绪。
三、试点中发现的问题
(一)法院试点中的困难与问题
1.理论研究不足,专项培训不够。有些法官忙于办案,没有从理论上厘清认罪、认罚的基本内涵和改革的目的、价值,试点带有一定的盲目性。另外,法官普遍感到困惑的一些共性问题,如认罪认罚从宽制度与“普通程序一简易程序一速裁程序”的三级“递简”格局的关系如何,二审中如何适用认罪认罚从宽制度,尚未形成统一的意见和做法。实践中事法官还普遍担心由于被告人冒名顶替或者被告人违心认罪认罚产生错案而被追责。实践中普遍存在由于员额法官考核和工作量折算等问题导致繁案、简案难以分流。
2.硬件设施投入有限。虽然在看守所和交警队等处建立了快审法庭但是诸如“远程提讯”“三方视频”等有效节约司法资源、提高工作效率的办案专网依然没有落实,试点工作在硬件设施的投入上仍存在瓶颈。我市尚未建立起公、检、法办案综合平台,目前各网之间不通,各自为战,不能有效节约司法资源,提高工作效率。
(二)检察机关存在的困难与问题
1.重罪案件适用认罪认罚从宽的难度大。重罪案件中被害人的利益多遭受了较为严重的损害,因此,很多被害人难以接受认罪认罚从宽处理的结果,这样既无法有效化解旧的矛盾,从宽处罚又可能引发新的社会矛盾,给试点工作造成了困难。
2.审查起诉阶段案件分流作用不够突出。许多轻罪、微罪案件依然入审判阶段,各种类型不起诉对案件的分流作用不突出,实体上的从宽效果只能延后至审判阶段才能予以体现。建议检察机关继续加大对轻微犯季案件酌定不起诉的探索力度,最大限度实现检察机关的自由裁量权,在审前实现案件分流,减轻审判阶段案件压力;积极推进羁押必要性审查,瀛少羁押,节省司法资源。
(三)公安机关存在的困难与问题
1.改革红利有限,试点动力不足。区域常发案件的犯罪嫌疑人、被告人从认罪认罚从宽制度试点中受益明显,但侦查阶段案件分流作用不明显,公安机关享受不到改革红利,因而多为被动参与改革试点,试点改革主动性有所欠缺。
2.侦查模式、侦查技术、侦查意识在短期内很难快步提升和快速转变。难以及时适应试点的基本要求,羁押率下降不明显,犯罪嫌疑人诉讼权利保障局限于告知。
(四)司法行政机关存在的困难与问题
1.经费保障不到位。参与试点区县财政部门以没有上级财政部门文件为由,不予拨发试点工作专项经费(律师值班补贴经费、培训经费和律师工作站日常经费),还有个别区县挤占、挪用法律援助专项经费,社区娇正经费亦不到位。
2.基层司法所领导体制不顺,力量不足。在2014~2015年陕西省乡镇机构改革中,将司法所与乡镇维稳、信访等机构合并,不属于政法编制,社区矫正和社会调查工作并非乡镇中心工作,存在机构边缘化、工作虚置化现象。编制不足,人员缺少,社会调查评估工作不到位。
3.值班律师定位单一,有效辩护率低。在看守所、法院普遍设立值班律师办公室,但是,值班律师性质定位、工作内容单一,和公检法等办案单位沟通不足,值班律师工作文书存在格式化现象,个性特征不明显,实质辩护和有效辩护作用发挥不明显。
四、立法及工作建议
1.积极创新长效工作机制,提高审判效率。认罪认罚从宽制度试点工作中,我市法院在刑事案件中大幅度提高了刑事审判效率,一定程度上解决了快的问题。下一步,要继续解决好快的问题,在轻微刑事案件过程中,一是要做到全流程的快,不但法院要快审快结,公安机关也要做好快遠侦查,检察机关做好快速批捕、快速审查起诉;二是案件移送流转快,努力减少案卷在途流转时间,做到承办警官、检察官、法官有序衔接,无缝对接;三是各部门配合衔接快,对于需要做审前社会调查评估的,要到评估快。只有提高审判效率,才能体现轻微刑事案件认罪认罚的社会数果,才能在实体上保证从宽得以实现。建议适时建设“速裁办案中心,建立政法单位“一站式、全流程”的长效工作机制,减少通勤时间,提高办案效率和庭审效率。
2.切实解决案件质量问题,严格证据裁判标准。警官、检察官、法官之间、各部门之间要建立统一执法标准,做到同案同判,切实解决因执法尺度不同、理念和认识不同,而导致类案不同办、不同判。进一步做好教育培训工作,做好执法规范化工作,细化量刑规范。对于定放两难的案件,严格证据裁判标准,该判则判,该放则放,不能因被告人自愿认罪认罚而降低标准,守住防范冤错案件的底线。
3.审前社会调查评估工作影响了审判效率和缓刑的适用率,建议取消审前社会调查评估工作,人民法院判处缓刑后交由司法行政机关执行社区矫正。通过刑事速裁和认罪认罚从宽试点以来的司法实践发现,法院摸财被告人判处缓刑,审前交司法行政机关调查评估的,不同程度地遇到诿、拖延,影响了审判效率。有的区县司法局工作方式简单,作出不适宜社区矫正的评估报告后不说明理由,致使法院难以作出缓刑判决,即使作出缓刑判决,司法局往往以其不同意社区矫正为由拒收执行通知书。实我证明,是否判处被告人非监禁刑,承办法官通过一系列审判活动更有发言权,司法行政机关简单的审前社会调查评估工作不应成为掣肘人民法院审判权的法律障碍。人民法院依法作出缓刑判决后,直接交由社区矫正机构执行即可,若罪犯在缓刑考验期内违法犯罪、脱管漏管等,通过撤销缓刑完全可以解决问题。
西安法院作为全国刑事速裁、认罪认罚从宽制度改革试点法院,在刑事速裁、认罪认罚从宽制度试点中虽然探索总结出了一些经验做法,也反现了不少问题。下一步,西安中院将进一步做好总结工作,充分发挥认认罚从宽制度的作用。
